Organisatieanalyse van Waternet onder de loep, rapport Auditcommissie

Na het aantreden van het nieuwe bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht werd op initiatief van het CDA door het Algemeen Bestuur een auditcommissie ingesteld die een organisatieanalyse uitgevoerd naar Waternet in relatie tot AGV. Waternet is de beleidsvoorbereidende en uitvoerende organisatie van het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam op het gebied van het waterbeheer. Hoe stuurt het waterschap deze organisatie Waternet aan?

De auditcommissie bestond deels uit externe leden, waaronder de voorzitter, en interne leden (AB-leden van AGV), waaronder CDA-fractievoorzitter Wim Zwanenburg. Bij de organisatieanalyse van Waternet heeft de commissie in het bijzonder gekeken naar de transparantie van het (bestuurlijke) besluitvormingsproces en naar de functiescheiding binnen Waternet en aanbevelingen gedaan op het gebied van communicatie.

Transparantie besluitvormingsproces
De commissie heeft zich op basis van (historisch) onderzoek een oordeel gevormd over hoe de aansturing van Waternet formeel is geregeld en hoe de controle daarop plaatsvindt. De commissie komt daarbij tot de conclusie dat het (bestuurlijke) besluitvormingsproces op papier helder en transparant is. Doelstellingen en taken zijn eenduidig bepaald en vastgelegd, evenals de afspraken over de manier waarop de organisatie verantwoording aflegt aan het Dagelijks Bestuur van AGV.  
Voor wat betreft de werking baseert de commissie haar oordeel voornamelijk op de interviews die ze heeft gehouden met een aantal sleutelfiguren uit de organisatie en met de externe accountant. Die interviews bevestigen het beeld dat uit het eerdere bureauonderzoek naar voren kwam.  Ook de beide casussen, die de commissie in het kader van dit onderzoek nader heeft bestudeerd, bevestigen dat beeld. De ene casus betrof de Planning & Control-cyclus (Meerjarenbegroting, het jaarlijkse Programmaplan en de bijbehorende Begroting, Bestuursrapportages, Jaarverslag). De andere ging over het besluitvormingsproces met betrekking tot het peilbesluit Bethunepolder.

Mandaat, relatie AB – DB – Waternet
In de relatie Algemeen Bestuur (AB) – Dagelijks Bestuur (DB) – Directie Waternet zijn geen bevoegdheden gedelegeerd en is tot nu toe alleen sprake geweest van mandatering van bevoegdheden. Vaststelling en wijziging van het beleid is voorbehouden aan het Algemeen Bestuur van het waterschap en is dus niet gemandateerd. Het DB biedt jaarlijks het jaarmandaat aan Waternet inclusief ontwerpbegroting voor het komend begrotingsjaar aan het AB aan. Het DB zorgt voor het (per programma) verzamelen en vastleggen van gegevens over genomen maatregelen, prestaties, doelstellingen, effecten en gemaakte kosten, zodat doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen worden getoetst

Functiescheiding
Voor wat betreft de functiescheiding richt de analyse zich in het bijzonder op de scheiding tussen beleidsvoorbereiding en uitvoering en – op een wat lager niveau –  op de scheiding tussen “kernfuncties” zoals vergunningverlening, handhaving en aanbesteding.
De wijze waarop de functiescheiding binnen Waternet formeel is geregeld is op een eenduidige manier vastgelegd in het organisatieschema van Waternet en het daarbij behorende functieboek. Uit de verschillende interviews kwam naar voren dat de praktijk – ook op dit punt – aansluit bij de formele organisatie.

Communicatie
Gedurende het gehele onderzoekstraject kwam met een zekere regelmaat het onderwerp “communicatie” ter tafel. Ook bij de coalitiebesprekingen was communicatie een belangrijk item. De commissie heeft vastgesteld dat de verschillende uitingen van Waternet weliswaar voldoen aan alle formeel-juridische vereisten, maar dat de rolverdeling tussen AGV en Waternet voor externe partijen niet altijd even duidelijk is.

Bestuurlijk primaat
Bestuursvoorstellen worden in de huidige bestuursperiode voorbereid in het portefeuilleoverleg. Aan dat overleg nemen behalve de betrokken portefeuillehouder ook de verantwoordelijk sectordirecteur deel en een adviseur van de afdeling Bestuurs- en Directieondersteuning van Waternet. De commissie is van oordeel dat inhoudelijke verantwoordelijkheid van bestuursvoorstellen bij de portefeuillehouder dient te liggen (politiek-bestuurlijk primaat) en niet bij de ambtelijke organisatie.

Reactie van het CDA
De CDA-fractie is positief over de Organisatieanalyse van Waternet, het rapport van de auditcommissie, en blij met de bevindingen. In de aanloop naar de waterschapsverkiezingen werd door de achterban van het CDA veelal de zorg uitgesproken over het functioneren van Waternet (bureaucratie, grote organisatie, autoritaire communicatie, onheldere positionering van het waterschap en de uitvoerende organisatie, een ‘petten’-probleem, mogelijke onvoldoende functiescheiding bij vergunningverlening en handhaving). Deze commissie was voor het CDA een belangrijk punt in de onderhandelingen over het coalitieprogramma en de samenstelling van het DB na de waterschapsverkiezingen. Het CDA stemt in met de aanbevelingen. Transparantie is erg belangrijk, gezien ook de huidige discussies over de bestuurlijke hervorming. De Communicatienota kan hier zeker bij helpen. Een zelfstandige positionering van AGV ten opzichte van Waternet is noodzakelijk om een betere duiding te geven van de bestuurlijke verantwoordelijkheid.

Voor een betere onderbouwing van besparingen binnen Waternet, ziet het CDA graag dat de directie van Waternet niet alleen aan het DB, maar ook aan het AB rapporteert. Omdat het waterschap een mandaat heeft verleend aan de uitvoerende organisatie Waternet is het bestuur van het waterschap deels de grip kwijt, al moet gezegd worden dat de Planning- en Controlcyclus bij het waterschap goed is georganiseerd en dat zeker wel verantwoording wordt afgelegd. Het waterschap is door middel van de dijkgraaf in het Stichtingsbestuur van de Stichting Waternet vertegenwoordigd. De verantwoording door deze Stichtingsbestuurder zou beter kunnen. Het is belangrijk dat bestuurlijk primaat, de bestuurlijke verantwoordelijkheid, bij het bestuur ligt en niet bij de directie en het management van de uitvoeringsorganisatie. Het CDA merkt op dat besluitvorming en beleidsvoorbereiding wordt bepaald door zowel de (organisatie)structuur als de cultuur van samenwerking en het geven van openheid van zaken.

Het CDA blijft beducht voor de omvang en de structuur van Waternet. Met eerdere fusies is de Bestuursdienst van het waterschap opgegaan in de organisatie van Waternet en heeft het waterschap (afgezien van de secretaris-directeur) zelfstandig geen medewerkers meer in dienst. Daarover is door voorgaande besturen van het waterschap besloten, maar voor de toekomst sluiten wij niet uit dat dit anders georganiseerd zou moeten worden. Vragen die zijn blijven bestaan zijn: wie is waarvoor verantwoordelijk, hoe snel wordt op ontwikkelingen gereageerd, wat is de beleving van urgentie en worden taken effectief, efficiënt en tijdig uitgevoerd. Daar moet steeds aan de orde blijven komen in de besprekingen van de bestuursrapportages en het jaarverslag. Het CDA had daarom op prijs gesteld als ook DB-leden waren geïnterviewd, in verband met verwarring over de rolverdeling AGV- Waternet, maar de CDA-fractie ziet duidelijk dat al uitvoering wordt gegeven aan de aanbevelingen. Nu duidelijk is dat de formele organisatie goed staat, is het zaak dat het DB en het AB de toezien op de werking in de praktijk.

Lees hier het rapport van de Auditcommissie

Lees hier de bestuurlijke reactie van het DB van het waterschap