Over governance en digitalisering bij Waternet

Samenwerking waterschap Amstel, Gooi en Vecht en gemeente Amsterdam onder de loep en geïntensiveerd.

In september en november 2020 kwamen via publicaties in Follow the Money tekortkomingen aan het licht op het gebied van cybersecurity bij Waternet, de uitvoeringsorganisatie op het gebied van watertaken van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht en de gemeente Amsterdam. Op het gebied van cybersecurity en informatiebeveiliging zouden de komende jaren flinke verbeterstappen gezet moeten worden. In 2021 werd op 8 juli dan ook een door een nieuwe CIO ad interim opgesteld: ‘Verbeterplan Informatievoorziening (IV) en digitale veiligheid en weerbaarheid’ door het algemeen bestuur van het waterschap vastgesteld, waarbij ook een fors extra budget (€ 3,3 miljoen) beschikbaar werd gesteld. De evaluatie van de digitalisering van Waternet leidde organisatieonderzoeken en de behoefte om de samenwerking met de gemeente Amsterdam (‘governance’) nader te herijken.

• Uit een nader onderzoek van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) - de instantie die toezicht houdt op de drinkwatersector - bleek eveneens dat de digitale beveiliging van Waternet niet op orde was. In april 2021 werd Waternet onder verscherpt toezicht van de ILT gesteld. De drinkwatersector van Waternet valt onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van de gemeente Amsterdam en niet van het waterschap, maar de bevindingen van de ILT met betrekking tot drinkwater zouden ook geanalyseerd en getoetst worden op de waterschapstaken. 
• Het algemeen bestuur van het waterschap stelde in januari 2021 een Werkgroep ‘Besturen van digitalisering’ in. Namens de CDA-fractie nam Commissielid Ron Wever deel aan deze werkgroep. Uit deze werkgroep kwam onder meer de conclusie naar voren dat Digitalisering niet alleen een aspect van de bedrijfsvoering van de uitvoerende organisatie was, maar dat dit ook een bestuurlijk vraagstuk is. Het algemeen bestuur stelde vervolgens in de juni-vergadering een Klankbordgroep Digitalisering aan. De Klankbordgroep heeft een adviserende rol over het invullen van de kader stellende en controlerende taak van het Algemeen Bestuur bij de Jaarlijkse Planning en Controle (PDCA)-cyclus vanaf 2022 en het bijbehorende dashboard: de inrichting van het bestuurlijke dashboard met (voortgang op) inhoud, financiën en incidenten ten behoeve van de controlerende taak van het AB. Namens de CDA-fractie nam Wim Zwanenburg deel aan deze Klankbordgroep.

Governance’ op de agenda
Mede n.a.v. de cybersecurity-affaire heeft het bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht in 2021 – in samenwerking met de gemeente Amsterdam – intensief nagedacht over de vraag hoe de watertaken in de toekomst het beste georganiseerd kunnen worden en hoe de aansturing (de ‘governance’) van de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie Waternet verbeterd kan worden. Op 2 juni mondde dit ‘governance’-traject uit in een tussenstap waarbij de eigen positie en profilering van het waterschap AGV werd vastgesteld met het vaststellen van de “Notitie AGV, visie op een sterkere overheidsrol”. Op 8 juli werd in agendapunt 18 van de AB-vergadering (Evaluatie en herijking samenwerking watertaken gemeente Amsterdam en waterschap Amstel, Gooi en Vecht) de noodzaak van de evaluatie bekrachtigd in een Bestuursopdracht. Naast de digitalisering en de cybersecurity-problematiek zijn er nieuwe maatschappelijke aan het waterbeheer verbonden taken zoals de energietransitie en biodiversiteit, de noodzaak tot een betere sturing van Waternet en een aantal fiscaal-juridische zaken die ook een aanleiding het onder de loep nemen van de organisatie van de watertaken. Daarbij zou ook worden bekeken hoe de onderlinge bestuurlijke samenwerking bij die watertaken verbeterd kan worden. ­­

Gezamenlijke uitvoering watertaken 

• Het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) en de gemeente Amsterdam hebben hun samenwerking op de uitvoering van hun watertaken georganiseerd via de Stichting Waternet. Het bestuur van de Stichting Waternet bestaat uit een onafhankelijk voorzitter, de dijkgraaf van het waterschap AGV en de wethouder Water van de gemeente Amsterdam. De rol van het Stichtingsbestuur is toezicht houden op de uitvoering van de taken en de bedrijfsvoering door Waternet. Waternet voert in opdracht van de gemeente verschillende watertaken uit: de riool- en grondwatertaken, de drinkwatertaken en de binnenwaterbeheertaken (baggeren, druifvuilvissen, en brug- en sluisbediening). In opdracht van het waterschap AGV is Waternet verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en uitvoering van alle watertaken: waterkwantiteitsbeheer (peil en keringen) en waterkwaliteitsbeheer (inclusief afvalwaterzuivering). Alle medewerkers die werken aan de genoemde taken van zowel de gemeente Amsterdam als het waterschap AGV zijn in dienst van de Stichting Waternet. De agenda van de vergaderingen van het Stichtingsbestuur worden door de dijkgraaf in een vooroverleg besproken met een delegatie van het algemeen bestuur van het waterschap en de verslagen van het Stichtingsbestuur worden ter kennis gesteld aan de fractievoorzitters in het algemeen bestuur.

Bestuurlijke sturing op bedrijfsvoering, voorbeeld belastinginning en digitalisering

• In de afgelopen jaren is meermaals geconstateerd dat vraagstukken van bedrijfsvoering beleidsrijker worden. Diversiteitbeleid, al dan niet duurzame inkoop, digitalisering; voorbeelden van onderwerpen waarop een (politiek) bestuurlijke sturing wenselijk is. Ter illustratie: Het waterschapsbestuur heeft uitgesproken dat wat het waterschapsbestuur betreft de keuze voor het nieuwe belastinginning (automatiserings-)systeem een bestuurlijke keuze van het waterschapsbestuur had moeten zijn en geen bedrijfsvoering kwestie, te meer daar de invoering van het nieuwe systeem leidde tot zodanig vertraging in het opleggen van waterschapsbelastingaanslagen dat het waterschap voor de financiering van de uit te voeren taken een extra lening moest aantrekken (!). Ook werden aanslagen met een fout betalingskenmerk verzonden. Uit onderzoek van de accountant van het waterschap bleek bovendien dat synergie-effecten van de Digitaliseringsstrategie van Waternet onvoldoende konden worden aangetoond. In een nieuw te ontwikkelen sturingsmodel voor Waternet zullen nieuwe afspraken over taken en verantwoordelijkheden met bijbehorende besluitvormingsprocedures moeten worden gemaakt. Een heldere opdracht aan de gezamenlijke organisatie en helder beschreven besluitvormingslijnen zijn cruciaal. 

De ‘governance’-problematiek leidde tot een groot aantal bijeenkomsten van het waterschapsbestuur, een enorme hoeveelheid achtergronddocumentatie, een Bestuursvoorstel en het Eindrapport over de evaluatie van de samenwerking van het waterschap met de gemeente Amsterdam in Waternet. Dit werd besproken tijdens de Commissievergadering op 24 november. U ziet en hoort de inbreng van de CDA-fractie door fractievoorzitter Wim Zwanenburg met het videoverslag van deze vergadering na 53:50 min. Op 8 december vond de besluitvorming plaats in de algemeen bestuursvergadering.

De visie van het CDA: samenwerking onder voorwaarden

• Het CDA vindt dat de afgelopen jaren, ondanks een groot aantal kritiekpunten, wel degelijk sprake is geweest van democratische controle, o.a. door het vaststellen van begrotingen en jaarrekeningen. Wel is er onvoldoende sturing van en grip op Waternet geweest. De kern van het betoog van Zwanenburg was dat het CDA niet kiest voor een ontvlechting van Waternet en dat het CDA de meerwaarde van een watercyclus-bedrijf onderkent. Aan het proces van intensivering van de samenwerking met de gemeente Amsterdam stelt het CDA wel een aantal voorwaarden: het waterschap moet komen tot de inrichting van een eigen organisatie (binnen Waternet) voor het waterschapsbestuur als ondersteuning van de opdracht gevende, beleidsbepalende en toezichthoudende rol, die onafhankelijker is dan de huidige Bestuursdienst binnen Waternet. Ook bepleit de CDA-fractie een eigen Communicatie-afdeling, specifiek voor het waterschap, voor meer bestuurlijke communicatie, minder ‘corporate-communication’. En het CDA in het bestuur van het waterschap is beslist tegen een overdracht van het eigendom (met bijbehorende onderhoudsverplichting) van de assets van de gemeente Amsterdam aan de Waternet-organisatie zoals bijv. het rioleringsnet. (De overdracht van het beheer en samenwerking is een andere issue). Het CDA onderschrijft de intentie om te komen tot een intensiever en breder bestuurlijk samenwerken aan de water- en water-gelieerde opgaven met andere waterpartners in de regio, zijnde in elk geval de partners/gemeente uit het BOWA (Bestuurlijke Overleg Water). Het CDA pleit voor cultuurverandering bij Waternet. Het CDA wil jaarlijks een organogram van Waternet verkregen waarin onderscheiden wordt wat de beleidsintensiteit van de verschillende afdelingen is, of dat betreffende afdelingen voor uitvoerende taken heeft. Het CDA heeft ook meerdere keren benadrukt dat goed overleg met de OR van Waternet dient plaats te vinden. Het CDA heeft voor Waternet een voorkeur voor de Stichtingsvorm, maar kan ook leven met het omzetten van de huidige stichtingsvorm naar een publiekrechtelijke Bedrijfsvoeringsorganisatie.­

Op 8 december nam het algemeen bestuur van het waterschap een aantal besluiten over de organisatie van de watertaken in Waternet en de intensievere bestuurlijke samenwerking met de gemeente Amsterdam. Het waterschap kiest daarnaast voor het inrichten van een eigen organisatie om in ieder geval de opdracht gevende, beleidsbepalende en toezichthoudende rol te versterken en tevens zichtbaarder te zijn als eigenstandige overheid richting inwoners en de omgeving. Zowel het waterschap als de gemeente zijn het erover eens dat er sprake zal blijven van een gezamenlijke organisatie voor de uitvoering van de watertaken en ondersteunende diensten. Het waterschap en de gemeente hebben daarbij het principebesluit genomen om de juridische vorm van de gezamenlijke organisatie om te zetten van de huidige stichtingsvorm naar een publiekrechtelijke Bedrijfsvoeringsorganisatie. Op deze manier kan de bestuurlijke betrokkenheid worden vergroot. Samenwerkingsvoordelen en efficiëntie zijn de bepalende criteria voor de vormgeving van die organisatie. Daarnaast is afgesproken dat in de vormgeving van de gezamenlijke organisatie de zeggenschap van het waterschapsbestuur over beleid en uitvoering gewaarborgd moeten zijn. Tot slot heeft het algemeen bestuur benadrukt dat alleen structuurwijzigingen niet volstaan. Samen met de organisatie wil het bestuur het profiel van het waterschap als herkenbare overheid verstevigen. Daarvoor is ook een cultuurverandering noodzakelijk. Een motie over de cultuurverandering van diverse fracties, waaronder ook de CDA-fractie, werd aangenomen. Een motie, ingediend door de PvdA- en de CDA-fractie, om de samenwerkingsvorm nader in de tijd te begrenzen, de samenwerking na tien jaar opnieuw te beoordelen en ook om bij de landelijke overheid aan te dringen op betere wetgeving voor de uitvoering van watertaken werd aangehouden. 

Geen eenduidige visie, fractiesplitsing bij Water Natuurlijk
In het Algemeen Bestuur leven overigens verschillende visies op de ‘governance’ van Waternet. De CDA-fractie steunde de betreffende portefeuillehouder, het DB-lid Sander Mager, maar in zijn eigen fractie, die van Water Natuurlijk, liepen de verschillende opvattingen zo ver uiteen dat dit aanleiding was voor een breuk tussen die fractie en het AB-lid Marjolein Quené. Zij gaat als AB lid, in een 1-persoons fractie binnen het AB verder en geeft haar zetel niet op.

Definitief besluit in 2022  
De besluiten die het waterschap en de gemeente nu hebben genomen zijn principebesluiten die volgend jaar nader uitgewerkt worden. De ambitie is om in de zomer van 2022 een definitief besluit te nemen. 
U kunt hier de vergadering van het algemeen bestuur over dit onderwerp terugkijken.
U kunt hier het persbericht van het waterschap over de intensivering van de bestuurlijke samenwerking lezen.