De rekenkamercommissie: mag het wat effectiever?
Wat is de toegevoegde waarde van een rekenkamercommissie? In onderstaand artikel uit Bestuursforum van maart 2012 gaat Hester Tjalma in op de voor- en nadelen van (lokale) rekenkamercommissies.
Wat is de toegevoegde waarde van uw rekenkamercommissie? Daarover zullen ook in uw raad en staten de meningen verdeeld zijn. Uit de recente evaluatie die BZK heeft laten uitvoeren naar rekenkamercommissies komt een wisselend beeld naar voren. Hoewel er in deze evaluatie niet voor gekozen is om raads- en statenleden zelf aan het woord te laten, hebben griffiers en burgemeesters een beeld gegeven van wat er volgens hen onder de raads- en statenleden leeft.
In dit artikel gaat het vooral over lokale rekenkamercommissies. De VNG heeft opnieuw laten weten voorstander te zijn van afschaffing van de verplichting voor gemeenten om een rekenkamerfunctie te hebben. Datzelfde standpunt hanteerde de VNG overigens ook bij de invoering van de wet in 2002. Dit heeft vooral te maken met de gemeentelijke autonomie en niet zozeer met het fenomeen rekenkamers zelf. Gemeenten moeten op elk terrein zo veel mogelijk ruimte krijgen hun eigen keuzes te maken, is de leidraad die de VNG hanteert.
Op dit moment is de reactie van de minister van BZK op het evaluatierapport en het VNG-voorstel nog niet bekend. Maar los van de vraag of een rekenkamercommissie verplicht blijft, is de vraag interessant wat nu de toegevoegde waarde van een rekenkamercommissie in het gemeentelijk bestel is. In de Memorie van Toelichting werd de invoering en verplichtstelling van de rekenkamers toegelicht met vier argumenten:
a) de lokale rekenkamer versterkt de positie van de raad ten aanzien van de uitoefening van zijn controlerende functie;
b) de aandacht voor en het belang van doelmatigheid en doeltreffendheid groeit - burgers beoordelen de overheid steeds meer hierop;
c) een verdere verbetering van de rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets is gewenst;
d) de rapportages van de lokale rekenkamer vormen een goed aanknopingspunt voor het afleggen van rekenschap aan de burgers.Het is van groot belang dat een onafhankelijk orgaan als de gemeentelijke rekenkamer zelfstandig onderzoek doet naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het financiële beheer, het beleid en de organisatie van het gemeentebestuur.'
Actuele ontwikkelingen
Deze argumenten gelden nog steeds, al komen de rapportages aan de burger niet uit de verf. Naast deze argumenten zien we ontwikkelingen die de behoefte van de raad aan onafhankelijk onderzoek versterken. Zo wordt er gewerkt aan minder interbestuurlijk toezicht. Dat levert dus minder informatie op die voor de raad beschikbaar is. De controletaak van de raad neemt evenredig toe.
Daarnaast leidt de wijze waarop decentralisaties worden doorgevoerd, namelijk met een zeer korte voorbereidingstijd voor gemeenten om de taken als WMO, WWNV en de jeugdzorg over te nemen, ertoe dat er weinig tijd is om te anticiperen op neveneffecten. Als de gemeenten maar op tijd klaar zijn, is de eerste zorg. Eigen keuzes komen in het gedrang als er geen oog is voor die neveneffecten. Neem daarbij de noodzaak tot bezuinigingen, die ondermeer leidt tot minder onderzoek door het college zelf. Op 213a-onderzoeken en deelname aan benchmarks wordt immers bezuinigd.
Is een rekenkamercommissie dan onmisbaar? Nee, ook zonder rekenkamercommissie heeft de raad mogelijkheden om zelf onderzoek te laten uitvoeren, het college vragen te stellen, tot een raadsenquête te besluiten of hoorzittingen te organiseren. Het zelf doen van enquêteonderzoek door de raad valt echter tegen. Het tijdsbeslag is erg groot. Een enquêteonderzoek door de raad is vaak: een keer, maar niet weer. De rol van de rekenkamercommissie kan wel worden verbeterd waardoor het een nuttig instrument voor de raad kan zijn.
De kritiek van de evaluatieonderzoekers spitst zich toe op drie punten. Dat zijn dan ook meteen de aanknopingspunten om rekenkameronderzoek effectiever te maken.
In de eerste plaats is dat de onderwerpkeuze. Die wordt vaak als 'veilig' en weinig spannend ervaren. De onderwerpen nodigen niet uit tot een scherp politiek debat, vindt men. In de tweede plaats wordt er kritiek geleverd op de timing van de onderzoeken. Die sluiten te weinig aan op de ambtelijke beleidscyclus en het politieke momentum. Ten slotte zijn zowel bestuurders als raadsleden kritisch op de grote nadruk op ex post evaluaties. Dit vergroot het 'mosterd na de maaltijd'-gevoel van veel rekenkameronderzoeken.
Uit de evaluatie blijkt dat rekenkamerrapporten over het algemeen wel effect hebben, omdat de meeste aanbevelingen worden overgenomen. Er is dan ook weinig discussie over de kwaliteit van rekenkamerrapporten in het algemeen.
Wat kan er effectiever?
Veel problemen en irritaties tussen raad en rekenkamer zijn terug te voeren op de vraag wat de onafhankelijkheid van de rekenkamercommissie inhoudt. Naar mijn mening is er bij de start van de rekenkamers een toon gezet die niet productief was. Oorzaak daarvan was het besluit van de toenmalige minister van BZK Remkes om een raadsbesluit van Lelystad te vernietigen. In dat raadsbesluit werd vastgelegd dat de raad zou bepalen welke onderzoeken de rekenkamercommissie zou gaan doen. Door het zware middel van vernietiging hebben de rekenkamercommissies en de raden meer afstand van elkaar genomen dan nodig is. De raad kan weliswaar geen opdrachten geven aan de rekenkamercommissie, maar wel verzoeken doen. De rekenkamercommissies op hun beurt hoeven niet zo op hun onafhankelijkheid te hameren: ze zijn en blijven een instrument van en voor de raad. Onafhankelijkheid wil nog niet zeggen dat je niet goed naar de ander mag luisteren. Dit punt van onafhankelijkheid zien we terug in alle kritiekpunten die in de evaluatie naar voren zijn gebracht:
1. Onderwerpkeuze
Deze komt zorgvuldig tot stand na consultatie van veel partijen. Hoewel rekenkamer(commissie)s van oordeel zijn dat de raden nauw betrokken worden bij de selectie, ervaren raads- en statenleden dat anders. Zij worden weliswaar gevraagd om input maar zien daarvan in hun beleving weinig terug. Begrijpelijk overigens gezien de lange lijst aan onderwerpen en het relatief geringe aantal onderzoeken dat kan worden gedaan. Welke onderwerpen zouden relevant zijn voor de raad? Als we kijken naar de huidige trends in de wijze waarop gemeente besturen valt één ding op: de raad lijkt steeds meer op afstand te staan. Door keuzes van de gemeente zelf, zoals regionalisering en intergemeentelijke samenwerking of door het op afstand plaatsen van de uitvoering van taken. Maar ook door gedetailleerde regelgeving vanuit Den Haag en doordat medebewindswetgeving meestal wordt gezien als een taak van het college.
2. Timing
De kwestie van goed aansluiten bij de ambtelijke organisatie. Als er geen behoefte aan een onderzoek is, of er is door de organisatie zelf al geëvalueerd, dan heeft een rekenkameronderzoek geen toegevoegde waarde. Ook als er sprake is van inmiddels gewijzigd beleid, al dan niet onder invloed van veranderde regelgeving, heeft terugblikken niet veel zin meer.
3. Soort evaluaties
In de evaluatie blijkt bij veel volksvertegenwoordigers de behoefte te bestaan aan meer actuele onderzoeken. Veel raadsleden zouden graag zien dat de rekenkamercommissie zich meer met bijvoorbeeld toekomstverkenningen of informerende onderzoeken bezighoudt. Het merendeel van de rekenkamer(commissie)s schrikt hier echter nog voor terug.
4. Samenstelling
Wat wellicht ook heeft bijgedragen aan de afstand tussen raad en rekenkamercommissie is de naam rekenkamercommissies. Bij veel mensen geeft dat de associatie van iets financieels en zijn er in de eerste wervingsronde veel accountants en andere financieel deskundigen aangezocht. Belangrijker is mijns inziens echter een goede mix van mensen die weten wat lokaal bestuur is, mensen die de lokale situatie kennen en mensen die weten hoe je goed onderzoek doet. Dat er raadsleden lid zijn van de rekenkamercommissie blijkt in de praktijk meestal geen bezwaar, en vaak een pluspunt.
5. Regionalisering?
Ongeveer één op de zeven rekenkamercommissie(s) werkt voor meerdere gemeenten of provincies. Ook bestaat de indruk dat nogal wat gemeenten de opschaling naar een gemeenschappelijke (regionale) rekenkamer overwegen. Daarbij spelen vooral financiële overwegingen een rol. Aan regionale samenwerking kleeft wel het nadeel dat de afstand tot de eigen raad en gemeente toeneemt. Die verbinding moet er wel blijven, wellicht door een vast aanspreekpunt in de regionale rekenkamer per gemeente aan te stellen.
Samenvattend
Een rekenkamercommissie is niet onmisbaar, maar kan wel een goed instrument van de raad zijn als er goed wordt gecommuniceerd tussen raad en rekenkamercommissie. Juist in tijden van bezuiniging is effectiviteit van beleid een 'hot' item: een verstandige rekenkamercommissie houdt dat goed in het achterhoofd bij de onderwerpkeuze.
Door Hester Tjalma, m.m.v. Michiel Herweijer