Financiën onder controle? Een cultuur- en gedragsverandering is nodig

De gemeente Amsterdam geeft elk jaar veel belastinggeld uit. Het CDA Amsterdam vindt dat elke euro goed verantwoord moet worden, want elke euro moet door hardwerkende ondernemers en inwoners worden opgebracht. Zinnig, zuinig en zorgvuldig omgaan met publiek geld is van het grootste belang. Amsterdammers moeten ervan uit kunnen gaan dat het gemeentelijk apparaat let op elke belastingcent die ze uitgeeft.

Rogier Havelaar heeft daarom samen met de andere leden van de Rekeningencommissie het Jaarverslag 2023 kritisch onder de loep genomen. Vanuit de kaderstellende en controlerende functie van de Gemeenteraad doet de Rekeningencommissies nu meerdere aanbevelingen om ervoor te zorgen dat het gemeentelijke apparaat qua financiën ‘in control’ is. Tijdens twee openbare vergaderingen (op 21 mei en op 28 mei) is de commissie onder voorzitterschap van Jenneke van Pijpen in gesprek gegaan met wethouder Scholtes (ICT en informatieveiligheid) en wethouder Van Buren (Financiën, bedrijfsvoering en inkoop) over de bevindingen en aanbevelingen. Het gehele verslag met conclusies en aanbevelingen aan de Gemeenteraad is hier terug te vinden.

Over zijn inzet en het advies is Rogier Havelaar ferm en duidelijk: “Als Rekeningencommissie zien wij dat een ordentelijk administratie nog te weinig prioriteit krijgt. Deze taak legt het stelselmatig af tegen andere werkzaamheden. Dit moet echt beter. Wij verwachten dan ook dat het Gemeentebestuur werk maakt van een cultuurverandering. Concrete stappen moeten leiden dat een ander gedrag. Want elke euro die je als wethouder, ambtenaar of raadslid wil uitgeven, moet netjes en inzichtelijk verantwoord worden. Ook bij inkoop en aanbesteding moet nauwkeurig en zorgvuldig handelen een erezaak worden. Daar heeft de belastingbetaler recht op. Het is namelijk niet je eigen portemonnee waar je geld uit haalt, maar die van iemand anders.”

De belangrijkste conclusie van de Rekeningencommissie zijn:

• Voor de gemeente is de uitdaging om ervoor te zorgen dat de huishouding zo is ingericht dat de gemeente grip heeft op zowel positieve als negatieve ontwikkelingen (zoals de stijgende rente en inflatie, de krapte op de arbeidsmarkt, grondopbrengsten, toeristenbelasting, en de effecten van de herverdeling van het gemeentefonds). Een wendbare begroting en dito financieel stelsel zijn daarbij van groot belang.
• De commissie vindt het zorgelijk dat het jaarverslag over boekjaar 2023 vergezeld is van een oordeel met beperking van de accountant. Het is teleurstellend dat de gemeente niet in staat is om een toereikende rechtmatigheidsverantwoording op te stellen. Tevens vindt de commissie het moeilijk te verkroppen dat, ondanks de inspanningen van de organisatie en de aanbevelingen van de commissie, de gemeente er al jaren niet in slaagt om de rechtmatigheid van de inkopen te beheersen.
• Sinds 2019 heeft de accountant geen oordeel met beperking meer afgegeven. De commissie ziet het afgeven van een oordeel met beperking bij het jaarverslag van 2023 dan ook als een ernstige zaak en gaat ervanuit dat dit een incident betreft. Tegelijkertijd is de commissie op basis van de gevoerde gesprekken niet gerustgesteld dat het inkoopproces in 2024 op orde komt. De commissie is van mening dat het uitstellen van AFIS naar 1 januari 2025 geen vrijbrief mag zijn om de beheersing rondom de rechtmatigheid van de inkopen in het jaar 2024 niet op orde te krijgen.
• Vrijwel alle bevindingen van de commissie hebben een directe relatie met cultuur en gedrag. Daarbij zijn ons in algemene zin een aantal zaken opgevallen, zoals: te beperkte samenwerking tussen organisatieonderdelen, een gebrek aan transparantie c.q. medewerkers durven geen fouten te maken en proberen problemen zelf op te lossen. In de prioritering legt het voeren van een ordentelijke administratie het naar de indruk van de rekeningencommissie stelselmatig af tegen andere werkzaamheden. De indruk bestaat dat administratie onterecht gezien wordt als weinig toegevoegde waarde creërend werk. Het is belangrijk om in control te komen ten aanzien van de verbinding tussen de administratieve processen, de inhoud en de informatievoorziening, intern en naar het college. Een groot deel van de problemen lijkt hun oorzaak te vinden in gedrag en niet slechts in systemen. Het gaat hier feitelijk om eigenaarschap, leiderschap en heldere communicatie over verantwoordelijkheden binnen de gehele lijn.

Het overkoepelende thema cultuur wordt door het college weliswaar als aandachtsgebied onderkend, maar de commissie mist concrete acties en een langetermijnperspectief op dit gebied. Dit roept de vraag op of een fundamenteel andere aanpak niet op zijn plaats is. Immers “als je doet wat je deed krijg je wat je kreeg”’ en blijkbaar is dat niet voldoende. De belangrijkste aanbeveling luidt dan ook om:

"Steviger in te zetten op een cultuur- en gedragsverandering ten aanzien van eigenaarschap binnen de gehele organisatie gericht op de verbinding tussen administratieve plichten en inhoudelijke aspecten. Bij de gewenste cultuur- en gedragsverandering is het belangrijk dat breed gekeken wordt naar leiderschap van college, managementteam, directie tot teamleiders gericht op eigenaarschap. Stel daartoe een plan van aanpak op met concrete en navolgbare acties en gewenste resultaten."

Lees hieronder alle aanbevelingen uit het rapport van de Rekeningencommissie:

1. Rechtmatigheidsverantwoording: Gemeente is niet in staat om een rechtmatigheidsverantwoording op te stellen
Aanbevelingen:

• De informatiehuishouding zo in te richten dat het management in control komt ten aanzien van informatie over alle relevante voorwaarden. En deze informatie tijdig beschikbaar komt. 
• Gedurende het jaar de voortgang van het periodieke onderzoek naar de rechtmatigheid van de inkopen (de spendanalyse) te volgen om zo tijdig bij te kunnen sturen.

2. Inkopen: Inkopen en aanbesteden moet structureel op orde
Aanbevelingen:

• Het AFIS-pakket volledig te implementeren ter verbetering van het inkoop- en aanbestedingsproces.
• Ook voor het verslagjaar 2024 inzicht te hebben in alle contracten.
• Andere maatregelen te beschouwen die mogelijk een langjarig positief effect kunnen hebben op de beheersing van het inkoop- en aanbestedingsproces. Wij stellen ons voor dat hier een directe relatie ligt met de cultuur- en gedragsaspecten zoals opgenomen in de aanbeveling gedaan bij hoofdstuk III

3.    Information single audit (SiSa): Informatiehuishouding nog steeds niet op orde
Aanbevelingen:

• Inzichtelijk te maken welke (financiële) risico’s de gemeente loopt.
• Inzichtelijk te maken wie voor welke uitkering administratief en uitvoerend verantwoordelijk zijn zowel binnen als buiten de gemeentelijke organisatie.
• Verbeteringen doorvoeren in de administratieve hygiëne op basis van de voorwaarden van de uitkering.

4.    Compliancy en beheersing in het I-domein: Duidelijke stappen gezet voor het compliant zijn aan wet- en regelgeving, maar nog onvoldoende voortgang in het inzicht in de risico’s met betrekking tot (beheer) SaaS-toepassingen
Aanbevelingen:

• Alle uitbestede diensten in beeld te krijgen en na te gaan of afspraken rondom assurance rapporten zijn gemaakt.
• De inhoud van de verkregen assurance rapportages jaarlijks te beoordelen en de risico’s voor continuïteit, informatiebeveiliging en privacy te identificeren en benodigde acties te formuleren en uit te voeren.
• Organisatorisch te zorgen voor centraal inzicht op de risico’s rondom continuïteit, informatiebeveiliging en privacy ten aanzien van uitbestede diensten, waaronder SaaS-oplossingen.
• Het college een concreet plan te laten opstellen waarin het tijdspad opvolging aanbevelingen en tussentijdse rapportage over de voortgang worden vastgelegd.

5.    Business Continuity Management: Business continuity management moet meer aandacht krijgen
Aanbevelingen:

• Beleid ten aanzien van Business Continuity Management (BCM)in 2024 verder te concretiseren.
• De verantwoordelijkheid voor BCM breder te beleggen in het managementteam vanuit de coördinatie bedrijfsvoering.
• De impact van potentiële risico’s te bepalen (business impact analyses) en vanuit de vastgestelde kernprocessen BCM in te richten voor de organisatie

6.    Fraude: Gedeeltelijke opvolging van de aanbevelingen rondom fraude
Aanbevelingen:

• Zorg te dragen voor de implementatie van de genoemde beheersingsmaatregelen 
• Audits uit te voeren die gericht zijn op de implementatie en werking van de fraudebeheersingsmaatregelen zoals opgenomen in Fully in Control. 
• In kaart te brengen welke detectieve maatregelen er al zijn en onderzoek welke aanvullend mogelijk zijn. 

7.    Kwaliteit van de P&C producten: aandacht voor leesbaarheid en de P&C producten moeten beter navolgbaar worden
Aanbevelingen:

• De mogelijkheden te onderzoeken om tot een beter ramingsproces binnen de P&C cyclus te komen. 
• De afwijkingen tussen de initieel vastgestelde begroting, de voorjaarsnota, de wijzigen zoals opgenomen in de begroting van het volgende boekjaar, de najaarsnota en de realisatie in het jaarverslag navolgbaar toe te lichten. 
• De reserves inhoudelijk beter toe te lichten en daarbij ook per reserve een relatie te leggen tussen begroting en realisatie. 

Tot slot, een gezamenlijke taak voor de gemeenteraad 
Er is de afgelopen jaren veel in gang gezet naar aanleiding van vragen en adviezen van de commissie. De commissie constateert dat de realisatie van deze adviezen nog niet altijd herkenbaar is en dat opvolging sowieso vaak veel tijd nodig heeft.
De commissie wil de gemeenteraad wijzen op de eigen rol in het toezien op het verbeteren van het financiële beheer in onze gemeente. De commissie roept alle raadsleden op om actief en kritisch toe te zien op uitvoering van besloten beleid, budgetrealisatie en risicobeheersing in het algemeen en de door de rekeningencommissie genoemde aanbevelingen in het bijzonder. Ook roept de commissie de raadsleden op om voldoende aandacht te besteden aan de brieven over het afdoen van aanbevelingen die het college gedurende het jaar agendeert in diverse commissies. Indien aanbevelingen worden afgedaan hoort dit vergezeld te gaan van een advies van ACAM. Het is dan ook relevant kennis te nemen van deze brieven.